履新剛滿一年的國務院副秘書長、國家信訪局局長舒曉琴,剛剛宣佈今年年底前全國要建成網上信訪信息系統,進行信訪透明化改革。繼去年取消信訪排名之後,這是信訪走向法治的重要一步
  文|《小康》記者 談樂炎 江蘇淮安報道
  淮安市淮陰區南陳集鎮西村農民陳玉標一到汛期就犯愁——道路、農田一片水淹,望著萎靡不振的莊稼,他突然掏出手機,給淮安市信訪局短信平臺10639360發出了一段信息:國家農業綜合開發施工隊在鎮西村3組地段施工時,導致村組排水系統堵塞,給百姓出行帶來不便,請求解決。
  陳玉標心裡有些沒底,發個短信就能解決問題嗎?——很快相關部門向他核實情況,最後查明排水系統堵塞是當地農民建房不當所致,當地政府立即與水利部門協調修繕事宜,不久村民出行暢通無阻。
  這隻是淮安“陽光信訪”實行7年來的一個縮影——2007年淮安市利用信息網絡技術首創“陽光信訪”綜合服務系統,所有信訪事項全部“上網”(詳見《小康》2010年5月刊)。而這片“陽光”不久將會在全國鋪開——今年4月11日,全國網上信訪工作現場推進會在江蘇淮安召開。在這次會議上,國家信訪局局長舒曉琴宣佈,各省要在今年年底前建成網上信訪信息系統,進行信訪透明化改革。
  當改革進入深水期,社會矛盾日益凸顯,原有的信訪體制已顯得有些“力不從心”,一系列信訪“轉型”也在悄然進行——3月底中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關於依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》,確保貫徹實施好“訴訪分離”制度,建立涉法涉訴信訪依法終結制度,而在去年2月,國家信訪局取消了困擾地方政府多年的信訪排名制度。
  讓百姓都能在陽光下信訪,將政府辦事過程透明公開,這是信訪制度走向法治的重要一步。
  “全景監控”倒逼就地信訪
  淮安信訪改革並不是第一個吃“螃蟹”者,但卻可能是嘗試最好的一個。
  “陽光信訪”試點7年,淮安市委副秘書長、市信訪局局長邱金義最大的感受是:這一系統讓信訪工作的辦理和監督更加透明,更多的信訪都在區縣第一時間化解掉了。
  家住淮安金湖縣呂良鎮的雷恆虎在與朋友的一次偶然交談中發現,同為一個市的縣(區)對離休幹部遺孀的補助卻不一樣,雷恆虎母親一個月能拿到610元生活補助,而淮安市區的補助標準是1100元。懷著疑慮,雷恆虎通過淮安市“陽光信訪”網上平臺反映此事,兩個星期後,雷恆虎又上網查詢了信訪進程情況,得知這是因為金湖縣人社局接到政策調整文件滯後所致,相關部門承諾將按新標準給予雷恆虎母親補償,雷恆虎滿意地在信訪評價欄上點了“贊”。
  某種程度上,這種信訪過程更是政府提高服務能力的一種體現。
  “現在我每天上班第一件事情就是打開信訪共享平臺,看到信訪人‘點贊’就心情大好,一有差評就如坐針氈,以前可不會這樣,乾好乾差誰知道呢!”淮安一區國土局員工向記者坦露心境。
  人們之前概念中的“信訪”,變成了另外一種對公務員政績的評價。
  邱金義表示,上述員工的心態非常具有代表性。以往,由於沒有有效的平臺,在信訪事項轉辦各政府職能部門後,信訪部門對各個政府職能部門辦理信訪事項的過程很難及時瞭解,對每一個信訪事項也很難做到全程跟蹤,缺乏監督,政府部門容易出現工作責任心不強,甚至推諉扯皮的現象。“這就會讓一個很小的信訪事件演變擴大。”邱金義說。
  “陽光信訪最大的特點是全景監控,對信訪責任人進行實時追究,倒逼基層單位及時解決問題。”淮安市委副書記、市長曲福田介紹說,陽光系統試運行期間,曾有15家政府職能部門因“賴賬”被通報,個別職能部門的一把手還被叫到市領導辦公室“挨批評”。
  在這一機制之下,“陽光信訪”系統會定期對各個部門的辦理情況進行彙總,定期報給淮安市委、市政府主要領導。如果某個部門多次出現效率低或信訪事項一直不辦理的情況,信訪部門會上報淮安市紀檢部門,紀檢部門將對此進行調查,甚至追究部門一把手的責任。
  “讓百姓躺在被窩裡也能上訪,同時又能讓相關信訪處理部門沒有迴避問題的餘地。”邱金義說,他將“陽光信訪”比喻成大數據分析的現實模型。“倒逼”機制下,2013年淮安全市進京上訪率比2007年下降69%,赴省上訪下降52%,到市上訪下降41%。
  “沒有信訪這個老大難問題,我這個市長可以全身心投入到經濟建設工作上去了。”在淮安市市長曲福田的設想里,淮安將努力打造陽光信訪“升級版”——一方面優化提升“陽光信訪”系統本身,另一方面把“陽光信訪”探索的成功經驗廣泛運用到社會治理各個領域。
  在淮安首創“陽光信訪”模式後,來自地方政府乃至國家層面的“學習仿效”就沒有間斷,2009年國家信訪局開通網上投訴受理平臺,試運行期間,專門受理三農、社保等方面的投訴。去年7月1日,國家信訪局全面放開網上投訴受理內容,得到社會普遍贊譽。
  此間,全國有條件的省份紛紛創新網上信訪平臺,網上信訪覆蓋面進一步擴大。截至去年底,全國已有29個省份、275個地市和1831個區縣開通了網上信訪平臺。
  “抽板斷橋”的時間表
  網絡化時代的社會矛盾,該如何處理?傳統的信訪模式如何用信息化手段化解?
  地方的試驗頗具特色。山西省推出了一單式“陽光信訪卡”,這好比是訪民的“診療手冊”,這張卡可以對信訪全過程給予追蹤服務,並把每一個環節都納入網上流轉和處理。而廣東省信訪局則將網上信訪平臺打造成“全景一站式”體驗中心,當訪民對信訪事項摸不著頭腦時,可以進入在線服務板塊尋求解惑——那裡有信訪工作人員指引、省直部門工作人員在線答疑,更有在線律師接受咨詢,大部分時候他們會引導涉法涉訴信訪案件到有關政法部門反映,下一步廣東信訪局還將探索網上信訪第三方評價機制、網上信訪代理機制,將“線下”信訪模式創新運用到“線上”信訪中。
  從各地探索來看,效果頗為明顯。上海市從2009年開始實行網上信訪,2013年網上信訪按期辦結率達到99.9%,公開回覆率達到68%,工作效能大大提升。
  2012年7月,廣州市汽車限購令出台後,很多二手車市場的經營者在信訪平臺上表達不滿,擔心庫存二手車無法銷售出去影響生計,廣州市信訪局聯合相關部門連夜開會研究,第二天召集轄區經營者座談,及時向他們解釋相關政策,告知他們市裡制定的過渡期一攬子解決辦法,消除了他們的疑慮,避免了可能發生的二手車經營者集體上訪事件。
  而淮安市淮安區則將信訪大數據運用到風險管控中去——實時監控系統運行情況,根據65個風險因子145項指標進行全方位體檢,根據鄉鎮定量和定性數據得分及時發出預警信息。2013年8月南陳集鎮得分最高,這意味著當地信訪矛盾日益突出,當地信訪部門通過數據分析,對訪民集中反映的案件重點調查,提前排除了矛盾,不久該地的“信訪指數”恢復正常。
  “‘陽光信訪’,關鍵在制度創新。”淮安市委書記姚曉東說,以往群眾信訪方式單一、信息傳遞管道狹窄、辦訪過程不夠透明、監督管理缺乏力度、信訪群眾往返奔波等長期困擾信訪工作的難題得到有效破解。
  在很多地方政府主政者看來,網絡陽光信訪不僅是一個信訪平臺,更可以有準確的“預警”作用,通過網上信訪數據捕捉苗頭性、傾向性、敏感性的信息,可以提前化解可能發生的社會矛盾及群體性事件。
  各地“陽光信訪”漸成趨勢,但是全國範圍內的信訪系統卻還沒有完全跟上“腳步”——目前尚不能將有權處理信訪事項的責任單位全部接入系統,達不到“縱向到底、橫向到邊”。由於沒有開發性的數據接口,一些地方信訪工作的創新應用無法融入,使得各地存在多種應用平臺,不能很好地實現信息共享,全國信訪系統目前只有一套統一的設計軟件,而沒有考慮到各級信訪部門工作實際和需求,軟件操作較為繁瑣,基層工作人員應用積極性不高,而一些偏遠落後地區的信訪部門甚至都沒有機房。顯然,將所有信訪事件拿上“臺面”不是一蹴而就的事情。
  “要強力推進信息化應用。”舒曉琴,這位履新剛滿一年的國家信訪局局長,顯然對這種現狀相當不滿意,她相當堅定地要求各省(區、市)要制定“抽板斷橋”的時間表。
  有人在網上解釋“抽板斷橋”四個字,稱就是破釜沉舟,毀掉退路,決心乾到底。熟悉舒曉琴的人知道,這位國務院副秘書長此前在江西政法系統一手打造“網上辦案”,將公安工作透明化時,最愛用的就是這幾個字。
  面對臺下全國各地信訪部門的負責人,舒曉琴直截了當地說:“強力推動市縣鄉無條件接入系統,做到都要用、都會用,確保實現對信訪形式、工作過程、工作範圍的全覆蓋,做到‘一網通’。”
  在中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱看來,這種做法將會強化信訪在化解社會矛盾過程中的前置作用,促進就地解決信訪問題,應該在全國範圍內推廣。它對於提前化解社會矛盾,避免社會矛盾集中爆發具有重要意義。
  信訪向信“法”終結
  懸在張強(化名)頭上的達摩克利斯之劍終於卸下。
  作為四川一個勞動力輸出大縣的信訪工作人員,張強曾經花大力氣在“截訪”上——“以前,只要到了北京上訪,不管有理無理,自省至市縣,信訪人的戶籍所在地都要被通報,所以只能‘攔’,更有地方政府到上級信訪部門花錢銷號的現象。”張強頗感無奈。
  而從去年2月起,國家信訪局開始取消信訪排名,現在是“點對點、一對一”地對有關地方通報進京非正常上訪的情況和問題。
  “由於信訪排名的倒逼,各地在信訪方面一味‘堵截’的做法完全背離了制度的初衷,甚至其中的一些做法與法制社會的要求根本是背道而馳的。因此,此番取消信訪排名的改革舉措,必然受到各界的廣泛歡迎。”國家信訪局有關人士曾公開表示。
  值得關註的是,訪民的正當權益日益被重視——3月底中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》,強調“堅決杜絕違法限制或變相限制上訪人員人身自由”的行為。
  這被各方解讀為新一輪信訪改革向法制化邁進的信號。
  而最能體現此番信訪改革核心的無疑是“實行訴訟與信訪分離制度”——去年11月,黨的十八屆三中全會通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》,首次提出改革信訪工作制度,把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決。今後,涉訴涉法信訪事項的上訪群眾不需要到信訪部門上訪,直接到相關的政法部門反映問題即可。
  近年來,隨著越來越多的社會矛盾以案件形式進入司法領域,出現了訴訟與信訪交織、法內處理與法外解決並存的現狀,導致少數群眾“信訪不信法”。
  “一個案子判下來,不服的一方通過上訪獲得改判;然後另一方又通過上訪推翻了判決,沒完沒了,循環往複。“張強深有體會。
  “與上訪比起來,司法才具有終局性。以法治方式解決糾紛才是穩定的、可靠的。訴訪分離有助於從根本上樹立司法權威,有利於保護當事人合法權益。”中國社科院法學研究所研究員王敏遠表示。
  值得關註的是,去年年初至今,涉法涉訴類案件在黨政信訪部門接訪總量占比發生了巨大的變化,從44%下降到18%,與此同時,中央政法機關的接訪量則上升了近40%。“這些數字表明依法解決涉法涉訴信訪問題的新格局正逐步形成。”中央政法委相關人士表示。
  然而,如何啃下“涉法涉訴”這塊信訪“硬骨頭”則充滿挑戰——據最高人民法院立案一庭副庭長高莎薇介紹,近年來申訴信訪案件明顯呈現“兩頭小中間大”的態勢,需要再審改判和當事人純屬無理纏訪都是極少數,絕大多數信訪案件都有這樣那樣的審判瑕疵。“源頭治理才是解決涉法涉訴信訪的治本之策。”高莎薇分析指出。
  北京大學法學院教授傅鬱林認為,此次涉訴涉法信訪制度改革,實質上是涉訴涉法信訪程序和強化糾錯方式上的重大變革。
  據悉,為解決審判瑕疵問題,最高人民法院已經起草了《人民法院審判瑕疵處理辦法(試行)》,計劃在今年上半年出台。今後,對於因審判瑕疵引發當事人上訪的,人民法院將追究承辦法官和相關人員責任,從而在源頭上保證裁判質量。同時最高法院還要求,各級法院建好網上申訴信訪平臺,確保信訪群眾在第一時間知曉案件所處的辦理環節以及辦理結果。
  在業內人士看來,無論是開闢網絡信訪渠道,還是建立訴訪分離制度,都是信訪“透明化”改革的前奏,讓“陽光”倒逼各級政府主動化解信訪矛盾,而要真正破解中國信訪難題,則必須儘快將“呼之久不出”的信訪法搬上臺面。
(編輯:SN063)
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